PNNR E DIRITTO AMMINISTRATIVO: QUESTIONI SCOTTANTI

Fa discutere il rapporto fra amministrazione pubblica impegnata nella difficile missione di realizzare gli obiettivi del PNRR e la giustizia amministrativa e contabile. Al centro della scena politica per giorni c’è stata l’abrogazione delle norme sul controllo concomitante della Corte dei Conti sulle attività volte alla realizzazione del PNRR e, soprattutto, la reintroduzione dello scudo per la responsabilità erariale. Questioni controverse – riguardanti l’Atto Camera 1114 avente ad oggetto la conversione del dl n. 44 del 2023 e segnatamente l’emendamento 1.83 del Governo con il quale è stata introdotta – unitamente alla proroga del cosiddetto « scudo contabile », adottata nel corso dell’emergenza pandemica – l’esclusione del controllo concomitante della Corte dei conti sulla regolarità gestionale del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e del Piano nazionale complementare (PNC). Il controllo concomitante è previsto dall’articolo 22 della legge 11 settembre 2020 n. 120 che viene modificato da questo emendamento: “La Corte dei conti, anche a richiesta del Governo e delle competenti Commissioni parlamentari, svolge il controllo concomitante di cui all’articolo 11, comma 2, della legge 4 marzo 2009, n. 15, sui principali piani, programmi e progetti relativi agli interventi di sostegno e di rilancio dell’economia nazionale” il Parlamento introduce in sede di conversione del dl : “ad esclusione di quelli previsti o finanziati dal Piano nazionale di ripresa e resilienza”. Questioni sulle quali è lecito discutere e che – ad avviso di chi scrive – dovrebbero essere approfondite in sede politica senza timore di esprimere dissensi o perplessità perché una opposizione motivata serena e ragionata fa sempre bene a chi esercita funzioni di Governo. La discussione c’è stata ma molto contratta ed il Governo ieri ha posto la questione di fiducia, il testo della legge di conversione è stato approvato ed ora passa al Senato in forma “blindata”. Possiamo quindi fare una prima valutazione. Sul metodo: porre la questione di fiducia è una prerogativa del Governo ma l’iter legis è stato tale da non garantire – purtroppo è prassi ricorrente fatta oggetto di richiami in passato anche da parte di Presidenti della Repubblica che hanno riguardato i c.d. maxiemendamenti con articolo unico – una discussione adeguata ad una riforma istituzionale ed un’ampia messa a fuoco dei problemi. Ciò premesso si continua non da oggi (ma non solo da parte di questo Governo perché chi è senza peccato scagli la prima pietra) a legiferare per decreto- legge ed a porre – quando le discussioni si fanno aspre – questioni di fiducia. Non proprio un segno di salute della democrazia parlamentare. Nel merito poi vanno fatti alcuni rilievi. Circa il primo argomento di interesse della magistratura oggetto del provvedimento  – quello del controllo concomitante – siamo di fronte ad una scelta legislativa discrezionale del Governo e del Parlamento (innescata tuttavia da concreti atti, le delibere 17 e 18 del 2023, che contenevano riferimenti al mancato conseguimento di un milestone del piano considerato troppo tranchant ed anticipatore di un giudizio non ancora formulato in sede europea) mentre sul secondo argomento oggetto del provvedimento le limitazioni alla responsabilità possono suscitare più di qualche ragionevole perplessità, perché la reiterazione degli “scudi” o “esenzioni” di responsabilità ( non certo novità introdotta dal Governo in carica ma peccato – per dir così –  piuttosto ricorrente anche in passato ) è destinata a sollevare dubbi di costituzionalità per un possibile contrasto con il valore del buon andamento e per la violazione delle funzioni costituzionalmente ed ordinariamente affidate ai giudici contabili. Non è facile la riconduzione dell’intera materia del PNRR all’emergenza per la vastità della pianificata ricostruzione. Certo il controllo concomitante può avere una sua utilità indubbia ed è discutibile rinunciarci così affrettatamente ma esso – per la delicatezza degli odierni rapporti fra Stato italiano ed UE proprio in merito al monitoraggio sul PNRR – avrebbe forse dovuto essere esercitato con espressioni meno perentorie che, senza nulla nascondere della realtà, non innescassero allarme in sede europea, dando per accertato il mancato conseguimento di un milestone. Qui deve osservarsi che la compresenza di funzioni di controllo e funzioni giurisdizionali nella magistratura amministrativa richiede la costante attenzione ad una cultura della consulenza e del controllo collaborativo ed il costante sviluppo di tale cultura che può condurre ad un rafforzamento del buon andamento solo a condizione di non far tornare sulla scena troppo immediatamente la questione della responsabilità. Difficile equilibrio. Certo la responsabilità amministrativo contabile se avessimo una legislazione meno complessa dovrebbe essere costituzionalmente ancorata alla colpa grave ma la tendenza a innescarla solo in presenza di condotte dolose è figlia della presenza – non rimediabile in un attimo – di un ordinamento slabbrato. In conclusione se il tema dei controlli è cruciale per la legittimità delle scelte, occorre non farne oggetto di una guerra di religione ( ed opportunamente si è previsto un Tavolo di confronto inter-istituzionale Governo Corte dei Conti nel quale far maturare scelte più meditate )  poiché il Paese sul terreno dell’attuazione del PNRR rischia molto come si è avuto occasione di affermare in tutti gli interventi dottrinali che hanno analizzato la nuova disciplina di intervento dell’amministrazione. Il problema principale rimane suscitare attorno al PNRR – riformulato – una visione politica del futuro del Paese. Se si crederà in un modello di sviluppo, in un insieme di valori sottostanti agli investimenti da effettuare, se si restaurerà la fiducia nella capacità del piano di dare segnali di rinascita del Paese, di ridurre le disuguaglianze di classe, generazionali, di genere e territoriali allora le energie morali saranno la migliore garanzia per il rispetto della legalità e la buona spendita del pubblico danaro. La corsa all’aggiudicazione delle risorse da parte degli enti locali (enti che hanno diversissima dimensione e capacità e quindi non corrono alle stesse condizioni quando partecipano ai bandi ) e la polverizzazione degli interventi non sono un buon viatico per il successo del piano. Questo è un fronte evidente nell’esperienza giudiziaria quotidiana dei Tar e del Consiglio di Stato impegnati a rispettare le tempistiche dei riti speciali per dare certezza del diritto alle vicende amministrative del PNRR finite in contenzioso. Così anche le inerzie su sanità e scuola non sono un buon segnale ed i ritardi vanno recuperati. Meglio vanno gli investimenti delle grandi imprese pubbliche rimaste dopo le privatizzazioni e la prevista infrastrutturazione ferroviaria. Sul tema ci sono le lucide osservazioni di Gianfranco Viesti che meritano una lettura attenta ( G. Viesti Riuscirà il PNRR a rilanciare l’Italia? Roma,2023 ) specie quando denunciano la mancanza di una visione nazionale del piano e le difficoltà nel coordinamento delle regioni. E’ importante avere una costante azione di indirizzo politico nel guidare tutti i soggetti coinvolti , perché la complessità del piano ( fatto di ben 527 obiettivi  cfr.Viesti pag. 111 ) rende indispensabile una guida sicura.E questo sarà il compito della politica. Sui Pnrr si accendono anche i riflettori dell’Agenzia antifrode dell’Unione europea. E’ notizia di oggi. L’Autorità ha annunciato ieri di aver aperto «una serie di indagini» sulla gestione dei fondi dei Piani nazionali di «alcuni Paesi membri», senza indicare però la lista degli Stati interessati. La classifica dei Paesi è stata invece precisata per quel che riguarda il ventaglio delle inchieste concluse nel corso del 2022; e vede l’Italia al secondo posto nel panorama dell’Unione con 10 indagini che in nove casi si sono concluse con raccomandazioni specifiche alle autorità nazionali competenti. Il dato sulle raccomandazioni pareggia quello dell’Ungheria, che invece è primatista continentale per il numero complessivo di indagini con 15 procedure chiuse lo scorso anno. Le inchieste legate al Pnrr, si diceva, non indicano esplicitamente vicende italiane, anche se il peso del Pnrr di Roma (con la terza rata in arrivo totalizzerà il 60% dei fondi Ngeu distribuiti fin qui nell’Unione) lo rende protagonista sulla scena comunitaria. E va aggiunto che gli eventuali «casi specifici» passati al setaccio dall’Agenzia antifrode nulla c’entrano sul piano tecnico con le nuove norme sui controlli della Corte dei conti: perché le frodi presuppongono il dolo, che resta escluso dallo scudo erariale relativo alla colpa grave prorogato con la legge di conversione del decreto Pa oggetto il 6 giugno di un voto di fiducia, e interessano prima di tutto le Procure della Repubblica. L’UE quindi sembra andare in direzione opposta a quella del Governo ma non è realmente così perché i controlli antifrode hanno una diversa natura rispetto ai controlli collaborativi della magistratura contabile e lo scudo non copre certo (e ci mancherebbe altro ) le condotte dolose.. In conclusione: occorre tenere i controlli sempre attivi perché non è da essi che deriva la paralisi. La paralisi deriva da malfunzionamenti della pa che occorre superare con una accorta e determinata azione di indirizzo politico che è interesse di tutti sostenere. Viene dal Commissario Gentiloni il giusto invito a non vivere il piano come una medicina amara ma come una enorme opportunità. Si tratta di uno spirito di concordia che occorre recuperare. Ce la dobbiamo fare.

Di Giancarlo Montedoro, Presidente di Sezione del Consiglio di Stato, docente di Diritto pubblico dell’economia alla Luiss Guido Carli.