Brevi note sulla nullità della sentenza amministrativa di rito palesemente erronea
L’autore è Vicepresidente dell’Associazione nazionale magistrati amministrativi (ANMA) e lo scritto riproduce la relazione svolta al convegno di studi sul tema «La motivazione del giudice amministrativo», organizzato dall’Università degli Studi Magna Graecia di Catanzaro e dal T.A.R. Calabria il 27 maggio 2025.
L’art. 105, comma 1, c.p.a. prevede che “il Consiglio di Stato rimette la causa al giudice di primo grado soltanto se è mancato il contraddittorio, oppure è stato leso il diritto di difesa di una delle parti, ovvero dichiara la nullità della sentenza, o riforma la sentenza o l’ordinanza che ha declinato la giurisdizione o ha pronunciato sulla competenza o ha dichiarato l’estinzione o la perenzione del giudizio”.
Sul concetto di “nullità della sentenza”, l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato si è pronunciata una prima volta con le sentenze n. 10 e n. 11/2018, nel senso che, simmetricamente a quanto accade nel processo civile, l’erronea declaratoria di inammissibilità, improcedibilità o irricevibilità del ricorso dà luogo a rimessione al primo giudice per nullità solo quando la sentenza è totalmente carente di motivazione o basata su una motivazione apparente.
La sentenza dell’Adunanza plenaria n. 16/2024 ha rivisto quest’orientamento, affermando che il Consiglio di Stato deve dichiarare nulla la sentenza d’inammissibilità od improcedibilità e rimettere la causa al primo grado, anche in caso di errore palese sull’esclusione della legittimazione o dell’interesse del ricorrente.
Tale nuova impostazione ha destato nel Direttivo dell’Associazione nazionale magistrati amministrativi qualche perplessità – unanimemente espressa nel verbale della seduta del 19 dicembre 2024 –, che cercherò di esprimere in maniera più diffusa in questa sede convegnistica.
- Perplessità di ordine costituzionale
Una prima perplessità scaturisce dal fatto che il principio di diritto affermato nella sentenza n. 16/2024 sacrifica dichiaratamente l’interesse pubblico alla ragionevole durata dei processi di cui all’art. 111 Cost., optando per la soluzione che più ne dilata i tempi.Deve ritenersi, all’opposto, che la detta previsione costituzionale – nel demandare alla legge ordinaria il compito di assicurare l’obiettivo –, oltre a conformare la legislazione futura, svolga altresì una funzione esegetica sulla legislazione presente, che va quindi interpretata in senso conforme e non difforme.Inoltre, l’art. 101 Cost. prescrive che “i giudici sono soggetti soltanto alla legge”.
Ne deriva che – fatta salva la vincolatività dei princìpi di diritto affermati da una sentenza dell’Adunanza plenaria, secondo la previsione dell’art. 99, comma 3, c.p.a. – l’orientamento del giudice di grado superiore assume valore indicativo per il giudice di grado inferiore. Diversamente, s’impedirebbe l’evoluzione della giurisprudenza.
Ciò detto, appare incoerente rispetto a tale principio, annullare con rinvio la sentenza d’inammissibilità o d’improcedibilità del ricorso, ove ritenuta palesemente errata per non avere applicato un orientamento di diritto consolidato in materia di legittimazione o d’interesse al ricorso (magari mai affermato dall’Adunanza plenaria), a prescindere da ogni rilievo sull’assenza od apparenza della motivazione addotta a sostegno dell’opinione dissenziente.
- Perplessità di ordine sistematico
Il Consiglio di Stato è giudice dell’appello, come tale preposto all’esame del merito del processo, a differenza della Corte di Cassazione, che è giudice della legittimità della sentenza.Alla funzione d’appello si riconnette l’effetto devolutivo, nel senso che il giudizio sul rapporto sostanziale oggetto del primo grado va necessariamente rinnovato nei limiti delle specifiche censure avanzate.È per questo che le ipotesi di regressione del giudizio sono tassative ed inestensibili per analogia (l’art. 105 c.p.a. usa l’avverbio “soltanto”).
Al contrario, alla funzione di legittimità si riconnette l’effetto cassatorio, nel senso che, una volta accertato il vizio della sentenza, l’esame del rapporto sostanziale è riservato al giudice del merito.
La nullità di un atto giuridico consegue ordinariamente a tre ipotesi: a) la carenza di un elemento essenziale; b) la contrarietà all’ordine pubblico; c) la tassativa comminazione della sanzione ad opera della legge.
Le ultime due ipotesi non si addicono alla tematica e vanno scartate.
La sentenza in contrasto con l’ordine pubblico è quella illecita, penalmente rilevante.
Inoltre, non sussiste alcuna previsione di legge che correli la nullità all’errore sull’inammissibilità o improcedibilità del ricorso, se ritenuto palese.
E non può dirsi che il c.p.a. manchi d’individuare fattispecie in cui è espressamente richiesto al giudice di verificare se una determinata questione sia manifesta o meno: art. 14, in tema di astensione; art. 26, in tema di spese del giudizio; art. 49, in tema di integrazione del contraddittorio; art. 74, in tema di sentenze in forma semplificata (dove si proprio il caso della valutazione sulla “manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità … del ricorso”); art. 94, in tema di deposito delle impugnazioni; art. 114, in tema di procedimento di ottemperanza.
Né alla mancanza di una previsione testuale di legge può supplirsi col richiamo ad un principio immanente dell’ordinamento, pure insussistente, se è vero che:
– l’identica regola non vale per le sentenze del giudice civile;
– nel diritto amministrativo sostanziale, per stabilire effetti differenziati a seconda che un determinato evento sia palese o meno, si è dovuta innovare la legge n. 241/1990, introducendo l’art. 21-octies, comma 2, secondo cui “non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.
D’altronde, allorquando in sede applicativa viene precisato che la nullità della sentenza non opera nei giudizi di primo grado conclusi al momento della pubblicazione della sentenza n. 16/2024 (cfr. CdS, Sez. III, n. 2846/2025), sembra alludersi proprio al carattere innovativo dell’ordinamento giuridico del principio di diritto ivi affermato.
Resta, pertanto, la prima fattispecie: il deficit di un elemento strutturale: nel nostro caso, la motivazione obbligatoriamente prevista dall’art. 111 Cost. (“tutti i provvedimenti giurisdizionali devono essere motivati”).
Non a caso, le due sentenze dell’Adunanza plenaria n. 10 e n. 11/2018 hanno ritenuto che la sentenza negatoria in rito è nulla solo se manca la motivazione, o se questa è apparente.
Tanto, in conformità all’orientamento costante del giudice ordinario, secondo cui a determinare la nullità della sentenza è la motivazione sulle questioni preliminari che non supera il tetto del c.d. minimo costituzionale – e, dunque, la motivazione assente o apparente –, non consentendo essa di comprendere il ragionamento seguìto, sia pure succintamente, dal giudice per la formazione del proprio convincimento, né potendosi lasciare all’interprete il compito di integrarla con le più varie, ipotetiche, congetture (Cass. civ. n. 27178/2021, che cita Sez. un., n. 8053/2014, nonché Cass. civ. n. 9105/2017 e n. 13248/2020).
Il limite al dispiegarsi dell’effetto devolutivo dell’appello è dunque conseguenza dell’impossibilità di ricostruire il percorso motivazionale del giudice a quo e ciò in quanto il controllo, per essere esercitato, richiede sempre la comprensibilità dell’atto da controllare.
Al contrario, l’errata dichiarazione d’inammissibilità od improcedibilità, in sé considerata, anche se palese, non è un vizio che rende la motivazione carente o apparente.
Certamente, essa può – nel concreto ed in ipotesi particolari – refluire nella mancanza o apparenza della motivazione, ma ontologicamente ne è del tutto differente.
I due vizi coincidono quando l’errata declaratoria in rito presenti una motivazione talmente deficitaria, da rendere impossibile il sindacato del giudice ad quem sull’esattezza e sulla logicità del ragionamento del giudice a quo (CdS, Sez. V, n. 1038/2025, secondo cui l’assenza o l’apparenza della motivazione determina un’ipotesi di nullità della sentenza, con rinvio al primo giudice).
Diversamente, la motivazione sull’inammissibilità od improcedibilità del ricorso, anche se “palesemente” errata, può ben essere adeguatamente argomentata, collocandosi al di sopra del tetto minimo costituzionale.
Per altro, che l’errata inammissibilità od improcedibilità del ricorso, anche se palese, non rivesta una sua autonomia, è dimostrato dal fatto che la stessa, oltre a poter convergere nel vizio di nullità per difetto di motivazione, può altresì convergere nel vizio di lesione il diritto di difesa, laddove venga rilevata dal giudice d’ufficio ed in assenza di un previo avviso alle parti e, per tale sola ragione, fondare la rimessione al primo grado.
- Perplessità di ordine sostanziale
La sanzione della nullità della sentenza tutela l’interesse sostanziale della parte appellante all’effettività del doppio grado di merito.Ma se così è, allora una siffatta tutela dovrebbe operare anche in caso di assorbimento di una o più questione di merito, ossia quando il giudice di primo grado:– accoglie il ricorso per la ragione di merito più liquida, tralasciando le altre;
– respinge il ricorso, omettendo di pronunciare su determinati motivi.
Al contrario, pacificamente entrambi i casi non determinano la regressione al primo grado: il che trova avallo nella stessa decisione n. 16/2024, dove si esclude che siano nulle le sentenze di inammissibilità od improcedibilità, la cui declaratoria è il risultato della disamina di tutti o di alcuni motivi di ricorso.
Pertanto, ponendosi dalla prospettiva dell’interesse della parte, non si comprende perché l’errore dia luogo a regressione quando la sentenza decida negativamente solo il rito e non quando, oltre a fare questo, tratti taluna questione di merito, assorbendo le altre: non sembra infatti che l’interesse della parte al doppio grado effettivo di merito possa ritenersi soddisfatto quando l’errore palese si accompagni alla parziale valutazione del merito.
Si aggiunga, poi, sotto il profilo letterale, che la sentenza “mista”, negatoria di rito ed assieme di merito, non è contemplata dall’art. 35 c.p.a., il quale prevede che, se la questione formale è insuperabile, il giudice pronuncia sentenza di mero rito.
Senza tacere che l’esame del merito successivo alla reiezione in rito può persino portare ad un giudizio di fondatezza del ricorso, rendendo la sentenza non solo intrinsecamente illogica, ma anche in contrasto con l’art. 34 c.p.a., secondo cui “in nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati”, posto che l’affermazione dell’illegittimità sostanziale dell’atto impugnato può determinare l’avvio di un procedimento di autotutela.
Ma gli interrogativi non finiscono qui.
Sempre nell’ottica dell’interesse della parte, ci si chiede: perché legare la nullità alla sola circostanza che l’errata dichiarazione d’inammissibilità od improcedibilità sia “palese” e, prim’ancora, qual è la norma che autorizza tale distinzione, in danno del pieno soddisfacimento dell’interesse di parte? La lesione non si verifica lo stesso con la dichiarazione d’inammissibilità od improcedibilità “semplicemente” errata?
Ed infine: cosa succede se l’errore manifesto, anziché l’inammissibilità o l’improcedibilità, riguardi l’irricevibilità?
La questione è stata immantinente rimessa all’Adunanza plenaria da CdS, Sez. VI, n. 1483/2025; pur non mancando casi di immediata equiparazione di trattamento tra le due figure (cfr. CdS, Sez. III, n. 2364/2025, che ha dichiarato nulla, rinviandolo al primo grado, la sentenza palesemente errata in punto d’irricevibilità del ricorso).
- Perplessità di ordine praticoSul piano operativo, sorge il seguente interrogativo: in base a quali parametri il giudice può ritenere una decisione in rito palesemente (e non semplicemente) errata?
Già nelle prime applicazioni, s’intravvedono arresti che lasciano confusi.
Si è affermato, ad esempio, che la regressione al primo grado opera nel caso in cui il Consiglio di Stato revochi una propria sentenza di conferma di una sentenza d’inammissibilità del ricorso e, in sede rescissoria, accerti il palese errore sull’inammissibilità dichiarata in primo grado (CdS, Sez. VI, n. 2364/2025). Il tutto, senza considerare che, probabilmente, la natura bilaterale dell’errore (cioè, del primo e del secondo giudice) dispensa dal poterlo qualificare come palese.
Quindi, si è precisato che la nullità non ricorre quando l’errata irricevibilità del ricorso è stata pronunciata sulla base di profili di merito (CdS, Sez. V, n. 2038/2025), come a dire che l’errore è palese se verte sul diritto e non lo è se verte sul fatto.
Il rischio, insomma, è chiaro ed è quello di consegnare l’equilibrio nel rapporto tra i due gradi del giudizio amministrativo e l’attuazione del principio devolutivo al metodo empirico della ricerca della natura “palese/non palese” dell’errore in rito.